История вопроса

— В последнее время вопрос об определении перечня морских портов Российской Федерации стоит весьма остро: об этом свидетельствуют материалы Правительства, Минтранса, Росморречфлота, Контрольного управления Президента по результатам проверки соблюдения законодательства, регулирующего деятельность в морских портах, поднимался этот вопрос также и в средствах массовой информации.

Столь пристальное внимание к определению перечня морских портов, прежде всего, связано с:

• установлением системы государственного портового контроля, выполнения законодательства Российской Федерации и международных договоров применительно к морским портам;

• установлением системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации в морских портах;

• построением системы управления имущественным комплексом в морских портах, находящегося в федеральной собственности;

• установлением системы портовых сборов.

Необходимо отметить, что в бытность СССР вопрос о перечне морских портов не возникал. В соответствии с Кодексом торгового мореплавания СССР все морские порты разделялись на торговые и специализированные (рыбные, лесные, геологоразведочные и др.). Каждый морской порт представлял из себя государственное предприятие (юридическое лицо) либо являлся составной его частью и подчинялся своему всесоюзному министерству (ведомству). Морские торговые порты подчинялись Министерству морского флота СССР, морские рыбные порты -Министерству рыбного хозяйства СССР, другие специализированные порты — соответствующим министерствам и ведомствам (например, порт Дудинка являлся составной частью Норильского горно-металлургического комбината, который подчинялся Министерству цветной металлургии СССР). Существовали понятия портопункта и рейдового пункта, но они, как правило, не были самостоятельными юридическими лицами, а относились к близкорасположенным морским портам и являлись их составной частью. Так, например, портопункт Тельновский являлся составной частью морского торгового порта Шахтерск. Каждое министерство (ведомство) имело перечень своих морских портов, система управления морскими портами в СССР работала достаточно четко и полностью соответствовала действующим условиям.

Распад СССР, экономические реформы и приватизация принципиально изменили ситуацию в морских портах: по существу, была ликвидирована ведомственная система управления морскими портами, изменилось понятие морского порта. Кроме того, недостаток производственных мощностей в морских портах, связанных с распадом СССР (примерно 50% производственных мощностей морских портов осталась в странах СНГ — Украине, странах Прибалтики и др.), увеличение Россией экспорта сырьевых ресурсов привели, с одной стороны, к изменению видов деятельности ряда морских организаций, которые раньше не осуществляли погрузо-разгрузочные работы (это, прежде всего, относится к рыбным портам, судоремонтным и судостроительным предприятиям и др.), а с другой стороны, к бурному строительству портовых терминалов в действующих морских портах, строительству новых морских портов, а также модернизации и реконструкции действующих портовых терминалов. В связи с увеличением добычи нефти в прибрежных районах, на шельфе морей, отправляемой на экспорт, появился принципиально новый тип перегрузочных мощностей — рейдовые перегрузочные комплексы (арктический подводный погрузочный терминал в Варандее, терминал в Южной Озереевке, ПДК «Витязь» и др.), которые в последнее время получают интенсивное развитие.

Как известно, определение правого положения начинается с определения его статуса, который в свою очередь определяется законом и свойственной ему терминологией. До 1999 года российское законодательство не давало чёткого толкования понятия «порт». В соответствии с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации (далее — Кодекс) сегодня морской порт не является юридическим лицом, а представляет из себя «комплекс сооружений, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания…… В Кодексе все морские порты разделяются на торговые, рыбные и специализированные, понятия портопункта и рейдового перегрузочного комплекса в Кодексе отсутствуют. При этом определения понятия «порт», в зависимости от назначения порта — морской торговый, морской рыбный, морской специализированный, содержащиеся в пунктах 1,2 и 3 ст. 9 Кодекса, схожи между собой теми характерными признаками порта (территорией и акваторией), без которых практически невозможно назвать объект портом. В то же время правовой режим акватории и территории морского порта по Кодексу не совпадает с правовым режимом акватории и территории морского порта по земельному, водному и иным видам законодательства, поскольку указанные законы регулируют различные виды правоотношений.

В России статус порта также определяется официально присвоенным ему наименованием. В этой связи Федеральный закон от 18 декабря 1998 года №152-ФЗ «О наименовании географических объектов» определяет морской порт как географический объект, образующий в своём наименовании культурное и историческое наследие и устанавливает процедуру присвоения ему наименования. Необходимо отметить, что до настоящего времени каталог наименований морских портов не утверждён.

В связи с изложенным выше возникает вопрос — как в новых условиях определить перечень морских портов и как он будет использоваться для решения вышеперечисленных проблем? Исходя из определения, приведенного в Кодексе, невозможно определить перечень морских портов. Ключевыми словами в определении понятия морского порта являются слова «… расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов…». Механизм отведения территории и акватории морскому порту в Кодексе не установлен. На основе практики, существовавшей в СССР, можно предположить, что отведение территории и акватории морскому порту должно производиться решением Правительства. К сожалению, в настоящее время для современных условий, практически, ни один порт (за исключением Высоцка) не имеет отведенных территории и акватории решениями Правительства. Такая работа начала проводиться Росморречфлотом и Минтрансом в 2005 году, в основном, для портов, имеющих официальные географические названия. Но и здесь разработчики сталкиваются постоянно с противоречиями. С нашей точки зрения, для решения данного вопроса дополнительно к определению морского порта, установленному в Кодексе, следует сформулировать и принять основные принципы формирования перечня морских портов Российской Федерации. Сформулируем эти принципы.

Два принципа

Первый принцип. Морские порты должны включать все географические места (территории, акватории), где на постоянной основе (включая сезонные навигации) производится погрузка-разгрузка транспортных судов, комплексное обслуживание транспортных, рыбопромысловых, геологоразведочных и других гражданских судов и пр.

Включение этих географических мест в состав морских портов позволит создать правовую основу осуществления в этих местах государственного портового контроля, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров применительно к морским портам.

В настоящее время таких географических мест в России более 200, из которых 65 можно классифицировать как морские торговые и специализированные порты, 18 — морские рыбные порты, имеющие относительно развитую инфраструктуру, остальные — это портопункты, рейдовые пункты, рейдовые перегрузочные комплексы.

Реализовать первый принцип можно двумя способами. Первый заключается в присвоении каждому географическому месту наименования морского порта, что противоречит в определенной мере определению морского порта, установленному Кодексом (не каждый порт в таком понятии будет иметь территорию, акваторию, комплекс сооружений и т.п.). Кроме того, присвоение наименования каждому географическому месту морского порта потребует выполнения ряда требований, вытекающих из Кодекса (например, назначение капитана порта и т.п.), что является экономически нецелесообразным. Следует также отметить, что в этом случае в один перечень попадут крупные порты (например, Новороссийск с грузооборотом более 100 млн. тонн в год) и небольшие портопункты, рейдовые пункты (например, рейдовый пункт с грузооборотом менее 1 тыс. тонн в год), что будет выглядеть весьма странным, а также будет создавать трудности при принятии решений по государственному регулированию деятельности в морских портах.

Второй способ заключается в присоединении к относительно крупным морским портам, имеющим развитую инфраструктуру и полностью удовлетворяющим определению морского порта, установленному Кодексом, близкорасположенных портопунктов, рейдовых пунктов и рейдовых перегрузочных комплексов, которые будут рассматриваться как отдельные районы, участки, перегрузочные комплексы (терминалы), сооружения морского порта. Такое присоединение следует сделать с учетом административного деления России (если морской порт расположен в одном субъекте Российской Федерации, то и присоединенные к нему портопункты, рейдовые пункты, рейдовые перегрузочные комплексы должны находиться в этом же субъекте Российской Федерации). Этот способ напоминает систему, существовавшую в советское время, но имеет совершенно другое содержание: позволяет создать стройную систему для осуществления государственного регулирования деятельности в морских портах. С нашей точки зрения, этот способ является наиболее приемлемым.

Второй принцип. В границах одного муниципального образования и непосредственно примыкающих к нему территорий может быть только один морской торговый порт, включающий в себя все перегрузочные комплексы, в том числе те, которые можно классифицировать как специализированные порты, так как деятельность в них преимущественно осуществляется по обслуживанию судов, используемых в целях торгового мореплавания, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами и других услуг, обычно оказываемых в морском торговом порту. Принятие этого принципа обусловливается следующими факторами:

• порты в границах одного муниципального образования и прилегающих к нему территорий имеют смежные акватории, а следовательно, должны иметь единые системы обеспечения безопасности мореплавания (СУДС, ГМССБ и др.);

• государственный портовый контроль, контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров должны осуществляться единым государственным органом (одной морской администрацией);

• должна устанавливаться для всего порта единая система портовых сборов;

• осуществление контроля государственными органами (пограничного, таможенного и др.) должно решаться комплексно с единых позиций для всего порта;

• развитие порта должно осуществляться по единой генеральной схеме.

При этом в морских торговых портах, имеющих смежные акватории с морскими рыбными портами, устанавливается единый режим безопасности мореплавания и порядка на основе объединения в один орган управления администраций морских портов и администраций морских рыбных портов. Для реализации этого принципа целесообразно передать в ведение Федерального агентства морского и речного транспорта федеральные государственные учреждения, государственные администрации морских рыбных портов. Тем самым будут обеспечены выполнение требований к контролю за рыбопромысловыми судами, а также общие требования ко всем судам на основе единых позиций.

По нашему мнению, в перспективе, также возможно рассматривать объединение морских торговых и рыбных портов, имеющих смежные акватории, для чего необходимо в первую очередь внести изменения в Кодекс в части изменения понятийного аппарата термина «морской порт».

Нужна единая система управления

Принятие сформулированных принципов даст возможность установить полный перечень морских портов Российской Федерации, что в свою очередь позволит:

• Во-первых, упорядочить систему установления пунктов пропуска в морских портах. В морском порту решением Правительства должен устанавливаться только один пункт пропуска через государственную границу Российской Федерации. Что же касается мест пропуска

грузов, пассажиров, животных через государственную границу, количества постов и т.п. в порту, то эти вопросы должны решаться соответствующими подразделениями государственных контрольных органов на местах с учетом экономической целесообразности. Причем нормативы численности личного состава государственных контрольных органов, объемы финансирования государственных контрольных органов должны быть привязаны к структуре внешнеторгового грузооборота порта и увеличиваться по мере роста внешнеторгового оборота. Необходимо предоставить большие права подразделениям государственных контрольных органов на местах в решении конкретных вопросов, повысить их ответственность за обеспечение функционирования эффективной системы прохождения грузов, пассажиров, транспортных средств через государственную границу Российской Федерации.

• Во-вторых, установить государственный портовый контроль, контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров во всех морских портах. Иначе говоря, в каждом морском порту должна быть создана администрация морского порта либо ее филиал или представительство. Контроль должен охватывать портопункты, рейдовые пункты, перегрузочные комплексы (в том числе рейдовые), являющиеся составной частью морского порта. Этот контроль в зависимости от местных условий может осуществляться сезонно, вахтовым методом, выборочно и т.п.

• В-третьих, создать единую систему портовых сборов, охватывающую все морские порты, но при этом учитывающую специфику отдельных морских портов и региональные особенности.

• В-четвертых, установить единую систему управления федеральной собственностью во всех морских портах. Управление должно быть возложено на одну государственную организацию — целесообразно возложить на ФГУП «Росморпорт». Таким образом, будет создана стройная система управления федеральной собственностью в морских портах, что позволит проводить единую политику в области поддержания в нормальном техническом состоянии объектов, находящихся в федеральной собственности и обеспечения их развития Сформулированные принципы не противоречат Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации, сохраняется деление морских портов на торговые, рыбные и специализированные, при этом совершенствуются методы регулирования управления имущественным комплексом в морских портах и развития портовой инфраструктуры.

На основе сформулированных принципов, а также собранных материалов составим перечень морских портов Российской Федерации (см. таблицы 1 и 2). Как видно из таблицы, в соответствии с принятыми принципами, в перечень вошли 52 морских торговых порта, 12 морских специализированных портов, 16 морских рыбных портов. К большинству морских портов присоединены (приписаны) близкорасположенные «портопункты», рейдовые пункты, рейдовые перегрузочные комплексы.

С нашей точки зрения, этот перечень целесообразно детально рассмотреть, а также дополнить речными (устьевыми) портами Азов и Беломорск, переведя их из раздела речных в морские. Порт Азов расположен на р. Дон в 7 км от Таганрогского залива, порт Беломорск расположен у выхода Беломорско-Балтийского канала в Белом море. Эти порты, в основном, перерабатывают внешнеторговые грузы и обслуживают суда, осуществляющие морские перевозки.

По объему грузооборота морские торговые и специализированные порты существенно отличаются друг от друга. В таблице 3 все морские порты по объему грузооборота распределены на 10 групп. Десять портов, находящихся в первых пяти группах, переваливают 75% всех грузов, перерабатываемых в морских портах Российской Федерации. В то время как в более 20 портах, находящихся в последней десятой группе, перерабатывается менее 1% всех грузов. В этой связи возможно ряд этих портов, а также некоторых перегрузочных комплексов рыбных портов, рассматривать как портопункты (перегрузочные комплексы), присоединив их к более крупным портам.

Перечень морских портов, определенный в соответствии с предлагаемыми принципами, позволяет устранить ряд противоречий, существующих в настоящее время (например, является ли морским портом рейдовый перегрузочный комплекс и т.п.). Но для того чтобы предложения приобрели правовую основу, необходимо рассмотреть возможность внесения некоторых изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, уточнить понятие морского порта в разрабатываемом Законе «О морских портах Российской Федерации», отдельные положения уточнить в других нормативных актах (например, по морским пунктам пропуска и т.п.).

 


 

 

Таблица 1

Перечень морских торговых и специализированных портов Российской Федерации

 

Название   Г.,| пение порта Местонахождение порта субъект Российской Федерации)
Калининград торговый Калининградская область
Большой порт Санкт-Петербург торговый г. Санкт-Петербург
Приморск специализированный Ленинградская область
Выборг торговый -«-
Высоцк торговый -«-
Усть-Луга торговый -«-
Мурманск торговый Мурманская область
Кандалакша торговый -«-
Витино специализированный -«-
Архангельск торговый Архангельская область
Онега торговый -«-
Мезень торговый -«-
Нарьян-Мар торговый Ненецкий автономный округ
Амдерма торговый -«-
Новый порт специализированный Ямало-Ненецкий автономный округ
Харасавей специализированный -«.
Дудинка специализированный Долгано-Ненецкий автономный округ
Игарка специализированный Красноярский край
Диксон специализированный Долгано-Ненецкий автономный округ
Хатанга торговый -«-
Тикси торговый Республика Саха
Зеленый Мыс —    
Черский специализированный -«-
Анадырь торговый Чукотский автономный округ
Провидения торговый -«-
Певек торговый -«-
Эгвекинот торговый Чукотский автономный округ
Беренговский торговый -«-
Петропавловск-Кам­чатский торговый Камчатская область
Усть-Камчатск торговый -«-
Магадан торговый Магаданская область


 

Название порта Назначение порта Местонахождение порта (субъект Российской Федерации)
Ванино торговый Хабаровский край
Советская Гавань торговый -«-
Николаевск-на-Амуре торговый — « —
Мыс Лазарева торговый -«-
Де-Кастри торговый -«-
Корсаков торговый Сахалинская область
Холмск торговый -«-
Александровск-Сахалинский торговый — « —
Анива(Пригородное) специализированный -«-
Шахтерск торговый -«-
Поронайск торговый -«-
Красногорск торговый — « —
Углегорск торговый -«-
Москальво торговый — « —
Бошняково торговый -«-
Владивосток торговый Приморский край
Находка торговый -«-
Восточный торговый -«-
Посьет торговый -«-
Ольга специализированный — « —
Пластун специализированный -«-
Астрахань торговый Астраханская область
Оля торговый -«-
Махачкала торговый Республика Дагестан
Новороссийск торговый Краснодарский край
Туапсе торговый -«-
Сочи торговый -«-
Анапа торговый Краснодарский край
Геленджик торговый -«-
Кавказ торговый — « —
Темрюк торговый — « —
Ейск торговый -«-
Железный Рог (Тамань) торговый -«-
Таганрог торговый Ростовская область

Таблица 2

Перечень морских рыбных портов

Российской Федерации

 

Название порта Местонахождение порта (субъект Российской Федерации)
Калининград Калининградская область
Санкт-Петербург г. Санкт-Петербург
Мурманск Мурманская область
Петропавловск-Камчатский Камчатская область
Советская Гавань Хабаровский край
Охотск -«-
Холмск Сахалинская область
Невельск -«-
Владивосток Приморский край
Находка -«-
Зарубино(Хасан) -«-
Астрахань Астраханская область
Махачкала Республика Дагестан
Новороссийск Краснодарский край
Таганрог Ростовская область


Таблица 3

Распределение морских портов (торговых

и специализированных) по объему грузооборота

Грузооборот

Морские порты

 

Грузооборот Морские порты
свыше 100 млн. т Новороссийск

 

от 75 млн.т до 100 млн.т  
от 50 млн.т до 75 млн.т Санкт-Петербург, Приморск
от 25 млн.т до 50 млн.т

 

Мурманск
от 10 млн.т до 25 млн.т

 

Туапсе, Восточный, Находка, Калининград, Высоцк, Владивосток
от 5 млн.т до 10 млн.т

 

Махачкала, Кавказ, Ванино, Архангельск, Астрахань
от 1,0 млн.т до 5 млн.т

 

Выборг, Витино, Ейск, Таганрог, Посьет, Де-Кастри, Петропав­ловск-Камчатский, Магадан, Корсаков, Холмск, Темрюк, Дудинка
от 0,5 млн.т до 1,0 млн.т Усть-Луга, Николаевск-на-Амуре, Советская Гавань, Пластун
от 0,1 млн.т до 0,5 млн.т

 

Ольга, Зарубино, Сочи, Нарьян-Мар, Онега, Кандалакша, Сочи, Тикси, Шахтерск, Бошняково, Эгвекинот, Анадырь, Оля, Александровск-Сахалинский
менее 0,1 млн.т

 

Игарка, Певек, Беренговский, Новый порт, Харасавей, Красно­горск, Углегорск, Мезень, Амдерма, Анапа, Геленджик, Хатанга, Диксон, Амбарчик, Провидения, Усть-Камчатск, Поронайск, Мос­кальво, Мыс Лазарева, Железный Рог (Тамань)

 

Морские порты №6, 2006 год